财政部通报八起地方政府隐性债务问责,债务置换成重要工具,隐性债务清零之路

　　5月18日，财政部通报八起地方政府隐性债务问责案例，涉及新增隐性债务、隐性债务化解不实等行为。类似案例由财政部通报并不多见，此前多由地方政府通报当地案例。八起案例涉及的新增隐性债务、化债不实等行为，并非新近发生，最早可追溯至2016年，这次通报被外界解读为重要信号。

　　“趋势性调整仍在进行，偏偏遇上坏天气”。有受访者这样向《中国新闻周刊》表述当下财政政策面临的境地，在多个目标的撕扯下，求得平衡的难度正在增大。外界寄希望于财政政策发力稳增长，即应对“坏天气”之时，但今年也是地方政府化解隐性债务的重要时间节点。此前，市场曾有声音争论，是否应适度放松地方政府隐性债务监管，以刺激基建投资。

　　但是，无论是财政部通报八起案例，还是近期监管层的相关表述，都显示对隐性债务的监管不会放松。5月13日，银保监会发文鼓励银行业保险业支持城市建设和治理，但同时强调，严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。“遏制增量，化解存量”是这一轮化债的思路。

　　这一轮防范化解地方政府隐性债务风险的行动始于2018年，当年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，即“27号文”下发，与2014年43号文和2015年实施的新《预算法》一起，这份文件被赋予里程碑式意义，地方政府化债的“下半场”就此开启，定下5至10年全面消除隐性债务的目标，2022年恰好行至中途。

　　但在全力冲刺“稳增长”的背景下，如何遏制地方政府隐性债务膨胀的冲动，是今年的一大考验。

　　债务置换成重要工具

　　2021年12月16日，在一场以“加强和完善地方政府债务管理情况”为主题的国新办新闻发布会上，面对存量隐性债务规模的提问，财政部副部长许宏才表示“总的来说是风险可控”。他再次强调中央不救助原则，“谁家的孩子谁抱”。

　　地方政府隐性债务规模整体数据不明，但由于隐性债务的形成多与城投平台有关，后者有息负债余额常被用来估测前者规模。截至2021年9月末，城投平台存量有息债务余额49.30万亿元，当然其中并非全部为隐性债务，不过参考不同机构的测算结果，隐性债务规模在数十万亿元量级。

　　被通报的8个典型案例中，全都涉及“新增隐性债务”，其中2例还涉及“化债不实”。

　　事实上，隐性债务“化解”早已提上日程，2021年10月以来，广东、上海、北京三省市先后试点全域无隐性债务，试点仅3个月后，广东于今年1月率先宣布“清零”。

　　鲜有人认为试点隐性债务清零试点会失败，毕竟广东、上海、北京三地均属全国债务风险水平较低的地区之列，如广东2019年、2020年预算报告直言，广东是全国债务风险水平最低、最安全的地区之一。同样作为清零试点的陕西汉中市、陕西榆林市定边县均被认为隐性债务存量较少，汉中市仅一家发债城投平台，定边县更是没有发债城投平台。

　　在试点清零的工作中，广东、北京发行的数笔再融资债券引发市场关注。2021年10月，广东启动全域无隐性债务试点，随后，广东、深圳合计发行用途为“偿还存量债券”的再融资债券1121.11亿元。今年1月，试点隐性债务清零的北京发行同样用途的再融资债券近850亿元。

　　化债选项有多少？

　　“以时间换空间”的手段不止债务置换一种。在财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中提到的6种主要存量债务化解方式中，并无债务置换，而是包括：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转、经营性收入偿还；合规转化为企业经营性债务；借新还旧、展期等方式偿还；采用破产重整或清算方式化解。

　　其中，“借新还旧、展期”更多指向与银行进行的债务重组。社科院金融研究所副所长张明就曾撰文建议，要以透明有序的方式实现大规模债务置换与债务重组。

　　隐性债务膨胀冲动如何避免？

　　地方债务与城投平台债务往往是一体两面。温来成认为，隐性债务增量主要表现为城投平台债务，包括债券、银行贷款等。其他形式，如不规范PPP，经2017年年底开始的对PPP项目清理整顿，此后基本将其有效管控。

　　2021年不仅启动全域无隐性债务试点，城投发债、融资政策也趋向收紧。开始按照财政部对地方政府债务风险等级划分，限制债务风险高的地区城投发债。

　　城投圈各种“坏消息”纷纷扰扰。有媒体统计，今年以来至少有40余位城投高管被调查，涉及江苏、贵州、湖南、浙江、四川等省份的融资平台。如，杭州市纪委监委5月14日披露，杭州市地铁集团有限责任公司党委书记、董事长邵剑明主动投案，接受纪律审查。常州市纪委监委5月7日披露，常州钟楼新城投资建设有限公司原副总经理赵宁涉嫌严重违纪违法，目前正在接受纪律审查和监察调查。

　　更大的挑战

　　在“稳增长”“稳投资”空前重要的当下，基建投资成为重要抓手，隐性债务的化解面临更大的挑战。前述券商资管部门人士认为，宽信用能否体现于城投融资，主要取决于政策是否放松。

　　“即使去年对城投发债、融资政策均有收紧，但是从债券净融资额来看，仍然在增长，主要受到几个因素影响：一是近年经济下行压力增大，地方政府‘六保’‘六稳’需求导致没有对城投平台产生的隐性债务增长采取更强有力的手段遏制；二是一些城投平台掌握一些重要的基础设施，需要保障其运行，但一些城投平台已然依靠借新还旧度日。这导致近年来对城投平台关停转型的压力有所减少”。温来成视之为与经济周期紧密相关，“形势好时加压，形势差时放松”，导致城投平台仍在滋生隐性债务。

　　“过去相当长的一段时间，每当中国面临经济下行压力，采取的最主要的刺激方式并非降息、增加财政支出，而是地方政府的平台公司最开始通过商业银行，此后利用影子银行、信托、发债等方式融资，由此积累起数额庞大的债务”。张斌认为，如果像过去一样，放松对平台公司举债、融资的限制，可能从短期改善其流动性，但是从长期来看，资产与收益不匹配的问题仍然存在。

　　换句话说，要严格监管隐性债务，须先解决“稳增长”“稳投资”的钱该从哪里来？

　　今年专项债发行节奏明显提前。3月底召开的国务院常务会议要求，去年提前下达的专项债额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。今年新增专项债3.65万亿元，其中去年底下达了1.46万亿元。

　　但是积极的财政政策转化为实物投资仍需跨过障碍，特别是财政支出进度仍受制于“缺少足够多符合要求的项目”的问题，如青海便在预算报告中明确表示，符合专项债券融资与收益自求平衡要求的项目较少。

　　“专项债适用的项目储备不足，在某种意义上是必然现象，专项债要求使用项目未来的收益偿还债务，即对项目收益有所要求。”乔宝云告诉记者。

　　而按照张斌的估算，公益性、准公益性项目在每年基建的大盘子中至少占据一半的份额，在七八万亿元的规模，但是如今缺少与之匹配的融资渠道。“2021年的基建投资为什么表现不佳，就是因为在堵后门的情况下，没有充分开前门”。

　　“目前的融资方式与现实需求并不匹配，比如专项债对于项目的回报有所要求，但是一些纯公益性项目可能没有回报，或者回报率很低，应该使用其他金融工具支持。”张斌建议，这时就可以使用财政贴息贷款，既然项目没有收益，就应该使用没有收益的资金。

　　在财政部通报的八起案例中，就有投资建设公益性项目造成新增隐性债务的情况。2017年至2019年间，甘肃省兰州市七里河区人民政府在未安排财政预算的情况下，先后要求企业实施了市政消火栓建设等11个政府全额投资建设的公益性项目。截至2019年底，共形成工程欠款7200万元，成为新增隐性债务。

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